原告不服，提起上诉，广州市中级人民法院审理后，在2004年11 月作出终审判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能作为处罚证据线索，作为公安机关行政处罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使。

[⑤]《春秋·榖梁传·昭公十五年》，[晋]范宁注、[唐]杨士勋疏：《春秋榖梁传注疏》，上海古籍出版社1990年版，第174页。值得注意的是，从达寿到梁启超，由日本引进的国体概念还发生了一个重要的嬗变：本来，达寿还力图像穗积八束那样在国体概念的内涵中将法政含义与政治神学结合起来，以期它产生某种强大的意识形态功能，但梁任公与民初其他国体论者所采用的国体概念却剥离了其政治神学的含义，只剩下法学层面上的内涵。

[90] 参见张知本：《宪法论》，北京：中国方正出版社，2004年，第12页。······至于还有所谓‘政体问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。[73] 时值袁世凯称帝之前，袁氏的美籍宪法顾问古德诺（F.J.Goodnow）以及以杨度为主将的筹安会六君子等人掀起了所谓国体问题的讨论，为袁氏复辟称帝制造舆论。[81] 有关研究颇多，日本学者中的权威研究，可参见：野田良之他編前掲書二五九ページ以下。[28] 它的出现，标志着国体概念史在日本的发展从以观念史为主轴的阶段进入了以宪法解释学为坐标的历史时期。

[38]德国近代国法学集大成者耶利内克的代表作《一般国家学》即如此。[68] 但与美浓部不同，梁启超保留了国体这一概念，甚至吸收了穗积式的国体与政体的二元框架，并对这两个概念进行了独特的分辨。其三是作为善治的治理，将善治作为治理的目标[3]（第20－22页）。

这种来自国家的支持主要即通过特别行政区治理来实现。合法性意味着公民内心的认同。法律在特别行政区治理中扮演着重要角色，特别行政区治理的主要工具是法律。[5]（第91页）欧盟治理的目的是通过社会参与的方式，对政府主导的治理进行补充，通过改善治理的效果，提升治理的可接受性，以朝着形成超国家机构的方向发展，最终目标是形成主权[6]（第660－663页）。

特别行政区制度，不仅构建了特别行政区的治理结构和治理模式，而且对特别行政区居民的心态具有重要影响。当然，这里的法律是广义的法律，不仅包括立法和法律解释，还包括以一国内地区间协议等为代表的软法机制。

但随着特别行政区制度以法律的方式实施，特别行政区居民对于特别行政区制度的心态亦逐渐发生变化。根据欧盟治理的经验，有学者将治理概括为三个面向：其一是治理可被视为公私主体有意识地参与社会关系和社会冲突管理的进程和状态，是国家适应所处的外部环境的实证表现。其次，在治理的主体方面，传统治理理论认为，治理就是国家向社会分权，使社会成为公共权力的中心之一。随着特别行政区制度作用的拓展，旨在实现国家统一的主权，不再是特别行政区制度唯一的核心内涵，而如何通过特别行政区制度的实施以维护国家统一、促进社会融合、保障特别行政区繁荣稳定，则是特别行政区制度功能的新内涵。

同时，在实践中，不仅内地与特别行政区的经贸、文化、人员交往不断深化，而且内地与特别行政区之间，还通过订立一国内地区间协议、建立共同机构、跨域开展公众参与等新的治理模式，丰富了特别行政区制度的表现形式，并逐渐形成一国两制方针下特别行政区的治理模式。因此，实现国家的完全统一，是中华民族的根本利益所在，也是中华民族伟大复兴的必由之路。这些不同的法律渊源，在特别行政区治理的不同领域发挥着重要作用。  四、特别行政区制度的治理转向与善治的实现 特别行政区制度的治理转向，不仅是一种方法论上的变革，而且也标志着特别行政区治理朝着实现善治方向变革的趋势。

然而，在一国两制方针下，特别行政区与内地，以及两个特别行政区之间，都分属不同的法域。全国人民代表大会根据《宪法》制定的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，则具体规定了中央和特别行政区的权力配置，对中央和特别行政区的关系进行规范，是特别行政区治理的基本规范。

治理理论强调，在治理中，政府和公民的角色要发生改变，国家能力主要体现于整合、动员和管制等方面，而公民则通过各种渠道参与治理。  二、治理理论在特别行政区制度论域的适用 如前所述，治理理论源于西方，并主要以欧盟等西方国家和地区的实践经验为研究样本。

《宪法》第31条第2款和第62条，明确了特别行政区的设立及其制度的决定主体是全国人民代表大会。另一部分被称作新治理方法，主要包括专门委员会、相互承认、半私人的监管组织、共同体机构、开放式协调法等治理手段，是一种公私合作的治理模式[5]（第92－98页）。在《基本法》所确立的权力架构内，中央与特别行政区各自享有权力，这些权力往往通过立法的方式行使。在这种情况下，内地的支撑作用对于特别行政区的繁荣稳定就显得尤为重要。特别行政区制度还提供了公民参与式治理的渠道，无论是区域一体化中的公民参与机制，还是跨域治理中的咨询机制，都能使特别行政区居民参与到治理的决策中。由于统治的模式仅能处理法域内的事务，跨域的问题无法得到很好的解决，而特别行政区治理一个很重要的方面，就是跨域治理。

最后，在治理的功能方面，欧盟治理的功能之一，便是通过治理形成主权。特别行政区制度的治理转向增强了特别行政区治理的民主性。

而经济体制绝不是治理的全部，因而学者俞可平将善治定义为使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性[11]（第8－11页）。欧盟委员会发布的《欧洲治理白皮书》认为，（作为善治的）治理包括开放、参与和效力[12]。

因此，特别行政区治理理应正视这些问题，通过解决隔阂背后的深层次问题，正确引导公众，形成制度认同，以实现社会融合。《基本法》规定了特别行政区内实行的各项制度，明确了中央与特别行政区的权力划分。

因此，如何看待这些新模式在特别行政区制度乃至国家管理体制中的地位和作用，是一个很有意义的问题。从权力配置的角度而言，特别行政区享有哪些权力、中央与特别行政区的权力范围如何划分、中央如何调控特别行政区所享有的权力，构成特别行政区制度的核心，因此，特别行政区的权力配置无疑是其最为重要的内容之一。国家还通过《基本法》的附件列表，确定适用于特别行政区的全国性法律。自特别行政区设立以来，全国人大常委会对两个《基本法》共作出了5次解释，将中央对特别行政区的政策法律化，使之成为具有宪制性法律位阶的法律规范，从而强化了中央在特别行政区治理中的角色。

随着公共领域的扩大和国家管理方式的不断民主化、法治化、社会化，治理已经代替统治、管理成为国家管理体制的新关键词。特别行政区治理旨在维护国家统一、推动社会融合和保持特别行政区繁荣稳定，它既涵盖了特别行政区的地方治理，又是国家治理的重要组成部分。

然而，特别行政区治理并不等同于地方治理，其范围大于地方治理。具体化的特别行政区制度包括特别行政区依据《宪法》和《基本法》的规定处理特别行政区各项事务的具体制度，具体化的特别行政区制度框架内的治理，属于地方治理的范畴。

在治理的过程方面，强调治理主体间的权力依赖，为了达到治理的目标，不同主体间需要通过协商的方式合作。香港和澳门的顺利回归，使香港问题和澳门问题，从中英、中葡之间的国际问题，转变为一国内中央与特别行政区的关系问题，香港和澳门的居民也从其各自区域治理的局外人，转变为特别行政区治理的主体。

在权力来源上，特别行政区的权力是由《基本法》授予的，来源于主权者。根据《基本法》，特别行政区拥有独立的行政管理权、立法权和终审权，特别行政区在财政、税收、货币、关税等经济领域和教育、科学、文化、宗教等社会领域，均拥有自主权。这种区域间治理的规范缺失，催生了内地与特别行政区、特别行政区与特别行政区的合作方式，通过订立一国内地区间协议，以实现相互之间彼此合作的治理。一方面，特别行政区制度借助一国两制理论，超越了意识形态的争议，通过灵活的制度安排，化解了特别行政区居民的担忧。

（四）特别行政区治理的工具 特别行政区治理的框架是特别行政区制度，特别行政区制度是我国《宪法》统率下的法律制度，因此，特别行政区治理是一种法治型治理。治理理论在特别行政区制度论域同样具有适用性。

因此，通过中央的引导和协调，特别行政区得以和内地协商、合作，共同处理特别行政区在经济、社会发展中遇到的各种问题。治理理论作为分析框架，有以下几个特点：在治理的主体方面，治理的主体不限于政府，它要求超越宪法和正式规范来理解治理，治理的权力中心包括中央、地方、功能区域、共同机构、非政府组织等。

然而，在诸多特殊情况下，特别行政区在应对国际经济波动和突发公共事件时往往力不从心。善治   党的十八大报告指出：中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。